Как изменится КоАП: интервью с разработчиком

Самый «популярный» в народе Кодекс об административных правонарушениях ждут радикальные изменения. Почему нужно перестать штрафовать органы власти, есть ли смысл в фотофиксации нарушений правил дорожного движения и даст ли Москва больше прав регионам – об этом в интервью депутата Госдумы, челябинца Дмитрия Вяткина.

- Дмитрий Федорович, вы включены в рабочую группу по разработке новой редакции КоАП. Насколько я помню, это наиболее часто применяемый на практике раздел нашего законодательства.

- Если посмотреть количество постановлений о привлечении к административной ответственности, то только по штрафам за превышение скорости, установленным с помощью средств фото- и видеофиксации, в 2018-м году было около 105 млн. А это лишь одна из статей Кодекса. Если же брать КоАП в целом, то счет идет на сотни миллионов в год.

Впрочем, точную цифру я вам назвать не смогу — к сожалению, в стране отсутствует единая система учета всех совершенных административных правонарушений. Каждое ведомство, являющееся по закону субъектом административной юрисдикции (а таких с учетом судов около сотни), ведет собственный учет. Плюс 85 регионов в стране, каждый из которых тоже ведет свой учет правонарушений, установленных региональным законодательством. В итоге у каждого ведомства и региона есть свои цифры, но общей статистики, системы учета так и не создано. Вообще.

- Удивительно.

- Это момент, который, конечно же, необходимо решать. Ведь прежде чем вносить изменения в Кодекс — скажем, устанавливать новый состав правонарушения, усиливать или смягчать ответственность по уже существующему составу, - нужно располагать точными и детальными данными статистики и правоприменительной практики, а не данными одного-двух дел и не субъективным желанием некоторых коллег осуществить регулирование через санкцию. 

- Поясните…

- Некоторые коллеги вместо того, чтобы предлагать внесение изменений, скажем, в Правила дорожного движения, предлагают внести изменения в сам КоАП, в главу 12, которая предусматривает ответственность на нарушение ПДД, путем введения примечаний к статьям в стиле «а вот за это или то — не наказывается» или что-то в этом духе.

Сейчас дела об административных правонарушениях, если говорить о судах, рассматриваются в соответствии с Гражданско-процессуальным кодексом и Арбитражным процессуальным кодексом. А административная ответственность у нас установлена не только в КоАП, но и в Налоговом кодексе. Вопрос — объединять все это в едином кодексе или же нет? Есть принципиальнейший вопрос о четком разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами. Потому что субъекты вроде бы наделены правом установления административной ответственности, а на деле с этим у них большие сложности. В этом вопросе я считаю, что безусловный приоритет должен оставаться за федеральным законодательством, а регионы могут устанавливать собственную административную ответственность только в тех случаях, если на это прямо указано в федеральных законах.

- В каких сферах, например?

- Например, отношения в сфере ЖКХ, благоустройства, транспорта, связи, землепользования. Если в федеральном законе напрямую указано, что ответственность устанавливается региональным законодательством, — отлично, пусть вписывают в свои кодексы и законы. Нет — значит, нет. И точка.

По-другому надо подходить и к системе наказаний. Взять хотя бы штрафы. Например, в статье 3.5 КоАП, где указаны максимальные размеры штрафов, есть и исключения для их применения. И количество таких исключений настолько разрослось, что, по сути, они уже сами выполняют роль правила.

- Говорят, что нынешний КоАП настолько не соответствует реалиям и настолько разбалансирован изменениями, что, образно выражаясь, гораздо проще не латать порванное одеяло, а сшить полностью новое.

- Именно так. Но не только для того, чтобы прекратить вал изменений. Сами эти изменения продиктованы тем, что есть серьезное несовершенство в общих положениях Кодекса.

Приведу пример, чтобы было понятнее. В советском Кодекcе об административных правонарушениях 1984 года было всего два состава правонарушения, за которые можно было назначить наказание в виде административного ареста: мелкое хулиганство и злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника. 

Ждут, пока место в ИВС освободится. И это не анекдот и не шутка.

-Значит, нужна либерализация законодательства?

-Не только и не столько о ней речь. Мне, например, непонятно, зачем так часто вписывать в санкции административный арест. По мнению специалистов, это позволяет задерживать гражданина до 48 часов. Мол, если будет указана мера в санкции 15 суток ареста, то будет возможность задерживать. Тогда проще уж переписать в Кодексе статью о мерах обеспечения.

А нам надо добиться не разорения бизнеса, а выполнения им законных требований. Это должна быть обеспечительная мера, а не наказание. С моей точки зрения, в новой редакции КоАП должны быть прописаны случаи, когда лицу, привлекаемому к административной ответственности, дают время на исправление совершенных им нарушений. В целом процедура привлечения к административной ответственности должна быть сопряжена с процессом осуществления государственного и муниципального контроля. Ведь значительная часть административных правонарушений выявляется именно в ходе проведения контрольных и надзорных мероприятий. И чтобы совершенствовать систему привлечения к ответственности, надо совершенствовать и механизм контрольно-надзорной деятельности. Кого и на предмет чего проверять, в какие сроки, в каком порядке.

Но это уже совершенно отдельная история, и работа по ней, кстати, ведется серьезная. Я бы хотел напомнить, что и президент России Владимир Путин в послании Федеральному собранию говорил о том, что нужно определить, какие нормы, правила и требования оставить, а все, что не будет востребовано, упразднить с 1 января 2021 года.

-Сколько в КоАПе всего статей?

-Сложно вспомнить навскидку. Более 800. В Кодексе нет сквозной нумерации. А сделано это по одной простой причине — чтобы номер каждой статьи начинался с номера главы. Иначе правоприменителям просто нереально будет запомнить все это. Иными словами, так удобнее: есть модульность конструкции. Например, если мы называем номер статьи, начинающийся на цифру 12, то это точно нарушение ПДД.

- В новой редакции Кодекса статей станет больше?

-В Общих положениях Кодекса — думаю, что станет больше. Они должны стать куда более детальными. Особенная часть, вероятно, останется примерно в тех же размерах. А вот процедурно-процессуальная часть однозначно станет больше, потому что будут более детально прописаны многочисленные процедуры и процессуальные нормы.

Здесь важен и вот еще какой момент. Сейчас процедура обжалования, скажем, постановлений о налоговых административных правонарушениях предусматривает, что на первой стадии жалобы рассматривает вышестоящая инстанция в самом ведомстве. Я думаю, что эту практику можно переложить и на другие виды правонарушений. Это и снизит нагрузку на суды, и сократит судебные расходы. Не секрет, что судебная процедура не является дешевой, а штрафы от 500 до 1,5 тыс. рублей и вовсе не стоят того, чтобы рассматривать их в суде.

- Боюсь, что по большей части все равно все будет приходить в суды, потому что вышестоящие органы не будут «сдавать» своих подчиненных и просто будут, не разбираясь, подтверждать принятые решения.

- Кстати, по тем же налоговым правонарушениям решения нижестоящих органов как раз отменяют довольно часто. Но, конечно, надо так прописать процедуру обжалования, чтобы уйти от формализма.

И в суды приходит сейчас далеко не все. Те же штрафы за превышение скорости практически не доходят до служителей Фемиды. Люди порой даже не задумываются, за что именно они заплатили, и воспринимают эти штрафы как какой-то неофициальный вид налога «за проезд по дорогам», что ли. Плюнул со злости, оплатил через банк со скидкой и поехал дальше.

Я согласен с теми экспертами и учеными, которые считают, что у нас штрафы за нарушения ПДД, особенно те, что выявлены с помощью средств фото- и видеофиксации, уже не несут изначально заложенных в них функций. Ни превентивной, ни карательной. Осталась чисто фискальная функция: собрать как можно больше денег. Это совершенно ненормально, и даже недопустимо.

-Все так. Но я не помню ни одного случая в последние годы, чтобы ваши коллеги по Госдуме, Совет Федерации или президент принимали изменения в законодательство, которые бы хоть по какому-то пункту смягчали ответственность, снижали меру наказания. Она только усиливается, штрафы только увеличиваются, что-то запрещается. И никак иначе.

-Мы вносили и другие инициативы. Например, в части освобождения от административной ответственности должностных лиц и бюджетных учреждений регионального и муниципального уровня.

- Например?

- В тех случаях, когда те или иные правила, например, правила пожарной безопасности, не соблюдаются, потому что денег на их соблюдение просто не выделили.

Более того, я считаю, что бюджетные учреждения и организации также следует освободить от административной ответственности как юридических лиц. Если, например, детский сад оштрафовать на 200 тыс. рублей, то детей они на что будут кормить? Штраф и нарушения не исправит, и новую проблему создаст.

-А должностные лица?

-А вот должностные лица бюджетных учреждений и организаций должны нести прежде всего дисциплинарную ответственность, основания для применения которой прописаны в законодательстве, должностных инструкциях, в служебных контрактах.

Поймите, просто невозможно за каждое нарушение каждой нормы применять административную ответственность. 

Есть еще проблема невозможности своевременного выявления и пресечения правонарушений. Например, мы приняли закон, который регулирует взаимоотношения в сфере регулярных пассажирских перевозок, в том числе в маршрутных такси (220-ФЗ, — прим. ЕАН). Контролировать его исполнение крайне сложно. Потому что в региональном ведомстве просто физически недостаточно сотрудников, чтобы проверить легальность или нелегальность каждой маршрутки в каждом населенном пункте региона. И полномочий у них недостаточно. Еще раз: норма — есть, ответственность за нарушение — есть, а применять все это условно некому.

Когда эту функцию предложили передать ГИБДД, те сказали: «Помилуйте! Мы следим за безопасностью, за соблюдением правил дорожного движения и общественного порядка, в этом наша функция. А следить за тем, как выполняются лицензионные требования в сфере транспорта, не наши полномочия».

- И что с этим делать?

- Вырабатывать приемлемое решение вместе с органами исполнительной власти. И так дело обстоит, к сожалению, не только с маршрутками. Аналогичные проблемы в сфере надзора за лесопользованием, в земельном надзоре и так далее. Сил этих структур явно не хватает, чтобы переломить ситуацию с нарушениями. 

Очевидно, что в этих сферах надо рассматривать вопрос о передаче части юрисдикционных полномочий должностным лицам государственных и муниципальных учреждений и организаций, а также госкорпораций (речь идет о «Росатоме»). 

Идем дальше. Есть административные правонарушения, которые носят чисто формальный характер. Например, кто-то куда-то не сдал вовремя отчет. Да, не вовремя, но сдал. И нет никому никакого причиненного ущерба. Или - не предоставил какую-то информацию. Но если это не причинило никому никакого ущерба, если в конечном итоге требования закона были исполнены — не понимаю, зачем вообще применять административную ответственность в виде штрафа. Можно ограничиться предупреждением.

-А если это повторяется из раза в раз?

-У нас нет четко сформулированных, прописанных понятий, определений, что такое «длящееся правонарушение», что такое «повторное правонарушение», что такое «неоднократное правонарушение». Нужно четче прописывать действия Кодекса в пространстве и времени. Это я возвращаюсь к тому, насколько понятийный аппарат нынешней редакции Кодекса не соответствует реалиям и требованиям времени. И это я еще очень коротко рассказываю о недостатках.

- Вы депутат с серьезным стажем и прекрасно понимаете, что изменения, тем более радикальные, в таком важном разделе законодательства — это еще и очень серьезная почва для лоббизма, пусть и в том виде, в котором это явление существует в России сейчас.

- А вы как опытный журналист прекрасно знаете, что КоАП касается каждого из нас. И от того, как он применяется, зависит жизнь конкретного гражданина, будь то автолюбитель, предприниматель, чиновник или военный. Поэтому наша задача как авторов нового кодекса сделать такой документ, который и заставит закон соблюдать, и защитит права законопослушных граждан. 

- Когда ждать внесения новой редакции КоАП в Государственную думу?

- Понимаю ваше нетерпение. Новый кодекс, как говорится, нужен был уже вчера. Но тут лучше сделать понадежней, чем затеять побыстрей. 

Беседовал Дмитрий Моргулес

Фото: Ярослав Наумков